Arriva il nuovo Codice dei contratti. Studio Fiaso: meno Asl

Sanità pubblica | Redazione DottNet | 12/06/2013 11:02

Più efficienza e più trasparenza grazie al superamento della vecchia trattativa privata, ma anche maggiore economicità, tanto che nel 2011 la spesa per l'acquisto di beni sanitari è calata del 4% rispetto all'anno precedente, ancor prima che arrivasse l'intervento della spending review che ha imposto un ulteriore taglio del 5%.

 E' l'impatto in sanità del 'Codice dei contratti', l'insieme di regole e procedure messe nero su bianco nel 2006 dal decreto legislativo 163 per rivoluzionare le modalita' d'acquisto della PA. Punti di forza e debolezza sono stati analizzati dal laboratorio Fiaso, la Federazione di Asl e ospedali (clicca qui per scaricare il documento completo), che ha presentato a Roma i risultati di oltre due anni di studio e riflessioni sugli istituti innovativi del Codice. Il quadro che ne emerge è quello di un sistema amministrativo che, sia pure con notevoli sforzi sul piano formativo del personale, si sta allineando sempre più alla disciplina europea, alla quale il Codice dei contratti pubblici si ispira e che mira a ridurre al massimo la formazione di monopoli. Una piaga, quella del dumping, che trasforma il vantaggio economico iniziale per la pubblica amministrazione in maggiori costi d'acquisto a medio e lungo termine. Ma gli istituti che sempre più permeano l'attività appaltante di Asl e aziende ospedaliere (accordi quadro e sistema dinamico di acquisizione) puntano anche a maggiore trasparenza grazie al superamento della vecchia trattativa privata (attraverso le 'procedure negoziate'). Il tutto garantendo che le scelte per le apparecchiature biomedicali o comunque a più alto valore aggiunto tecnologico siano operate con la condivisione di chi poi quella tecnologia la utilizza sul piano clinico. ''Per capire, l'acquisto di stent coronarici - spiega Fiaso - non può avvenire attraverso modalità eccessivamente standardizzate e centralizzate d'acquisto perche' le varianti tecnologiche del bene da acquistare non possono prescindere da un giudizio medico, ossia di chi quegli stent li utilizza su una determinata tipologia di pazienti. Che magari non e' la stessa dell'Ospedale pur confinante''. Come dicevamo, per l’acquisizione di soli beni nel 2011 si è registrata una minore spesa rispetto a quella registrata nel 2010, con una flessione del 4%, contro un aumento dello 0,7% nel 2010 rispetto all’anno precedente. Diversi i dati aggregati per l’intera spesa di beni più servizi, che nel quadriennio conferma un trend di crescita al quale fa eccezione la sola Campania. Non a caso sull’acquisizione di beni e servizi è intervenuta la spending review che lo scorso anno ha sforbiciato del 5% i contratti di fornitura di beni e servizi, introducendo la rinegoziazione dei contratti già in essere in caso di marcati discostamenti dai prezzi di riferimento stabiliti dall’Autorità sui contratti pubblici.  Quanto queste misure si siano rilevate efficaci, almeno da un punto di vista economico, lo diranno le prossime rilevazioni di spesa. Anche se una prima indagine conoscitiva della stessa Fiaso lo scorso anno rilevava problemi di applicazione della normativa da parte delle Aziende.

I tre istituti contrattuali del Codice. Risultati in larga parte positivi sembra averli garantiti fino a questo momento invece l’applicazione del Codice dei contratti, che prevede sostanzialmente il ricorso a tre istituti:

 a)    L’Accordo quadro, maggiormente indicato per gli acquisti nel lungo periodo;

 b)    Il Sistema Dinamico di Acquisizione (SDA), interamente elettronico, limitato nel tempo ed aperto per tutta la sua durata a qualsiasi operatore economico che soddisfi i criteri di selezione e che abbia presentato un’offerta conforme al capitolato;

 c)    La procedura negoziale o “Negoziazione sociale” che sostituisce la vecchia trattativa privata introducendo maggiori garanzie di trasparenza.

L’accordo nel dettaglio

La ratio dell'istituto è quella di soddisfare una duplice esigenza delle amministrazioni pubbliche: da un lato quella di poter gestire gli acquisti nel lungo periodo, garantendosi il costante aggiornamento tecnologico dei beni e dei servizi acquistati e dall'altro accorpare gli acquisti di beni omogenei aventi un carattere ripetitivo e costante nel tempo evitando lunghe e dispendiose ripetizioni di procedure. «La scelta dell'accordo quadro appare adatta - si legge nel Report Fiaso - a quelle amministrazioni che prediligessero restringere l'ambito degli operatori economici dai quali acquistare prodotti a un numero limitato per un certo numero di anni, senza per questo costringersi a scegliere per tutto il periodo contrattuale esclusivamente i prodotti o i servizi di un unico operatore economico". Secondo la valutazione di Fiaso, l'accordo quadro permette di programmare, riduce il rischio di contenzioso, amplia il mercato e permette di scuoterlo da posizioni consolidate, limita gli acquisti in economia, minore necessità di prevedibilità, facilita la risoluzione dei contratti per inadempienza, abbassa il livello di capacità delle imprese che possono partecipare. 

Il meccanismo delle acquisizioni

La definizione del Codice è la seguente: "processo di acquisizione interamente elettronico, per acquisti di uso corrente, le cui caratteristiche generalmente disponibili sul mercato soddisfano le esigenze di una stazione appaltante, limitato nel tempo e aperto per tutta la sua durata a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri di selezione e che abbia presentato un'offerta indicativa conforme al capitolato d'oneri".  Secondo la valutazione complessiva espressa dallo studio della Federazione, si trata di un "Istituto molto flessibile a gestione totalmente informatizzata. Incrementa notevolmente la competizione, favorendo l'ingresso nel mercato anche da parte delle PMI, e riduce contestualmente il rischio di contenzioso. Permette di beneficiare del miglior prezzo 'del momento', anche se riduce le economie di scala. Potenzialmente può essere utilizzato da qualsiasi soggetto appaltante, ma l'impiego è limitato dal punto di vista delle categorie merceologiche".

La procedura negoziata

 Sostituisce la vecchia trattativa privata, che si caratterizzava per l'assoluta assenza di pubblicità e che si riduceva spesso all'affidamento diretto. Il Codice ne riscrive invece interamente le regole all'insegna della trasparenza. Le aziende appaltanti negoziano con i fornitori le offerte presentate ma nel corso della trattativa devono garantire la parità di trattamento di tutti gli offerenti, guardandosi bene dal non fornire informazioni che possano avvantaggiare l'uno rispetto all'altro.  "La denominazione quale 'negoziata' della procedura da effettuare - sottolinea Fiaso - non è esplicitata dal legislatore, ma si deve desumere, considerando la impossibilità di assimilare questa procedura ad invito con qualunque altra procedura inserita nel Codice. Presenta indubbiamente il vantaggio della flessibilità e maggiori garanzie per le parti senza però incorrere nelle problematiche derivanti dal vecchio istituto della trattativa privata". “Il nuovo regime degli appalti pubblici di servizi e forniture impone alle Direzioni Aziendali un nuovo approccio alla tematica della gestione contrattuale con l’acquisizione di competenze nettamente superiori al passato - ha sottolineato il Presidente Fiaso, Valerio Fabio Alberti - Ma siamo sulla strada giusta, come dimostra – prosegue- la scelta di uniformare alcuni fondamentali passaggi contabili ed amministrativi e di renderli cogenti ed intoccabili, persino ad opera dei legislatori regionali. Un segno inequivocabile della innovata importanza che il legislatore intende attribuire alla esecuzione contrattuale ed alla sua corretta conduzione”.  Da qui la proposta, contenuta anche nel Report Fiaso: “Occorrerà che le Aziende si dotino di appropriati strumenti giuridici oltre che contabili e un esempio potrebbe essere il Regolamento dell’Attività Contrattuale”. “Lo scopo del Gruppo di lavoro - ha concluso Monica Piovi, che ne è responsabile e che dirige la Asl 11 di Empoli - è stato quello di approfondire la conoscenza degli istituti del Codice. Ma la vera scelta strategica è quella di aprire ora una riflessione all’interno del mondo sanitario per valutare implementazioni e possibili miglioramenti di alcuni istituti contrattuali previsti dallo stesso Codice”.

Diminuiscono le Asl. In dieci anni il numero delle Asl si e' ridotto del 23%, con una accelerazione soprattutto negli ultimi 5 anni, specie nelle regioni in Piano di rientro. E oggi se ne contano 'solo' 145, frutto di una vera e propria cura dimagrante immaginata con la riforma del Servizio sanitario nazionale del '92, che ha introdotto il passaggio dalle vecchie Unita' sanitarie locali (Usl), sostanzialmente ancorate ai Comuni, alle attuali aziende sanitarie locali (Asl). L'analisi e' stata condotta dalla Fiaso, la federazione di Asl e ospedali, che ha presentato questa mattina un documento, frutto di una 'consensus conference', in cui si sottolineano pregi e difetti sia del formato aziendale ridotto che di quello 'maxi', ottenuto per effetto appunto degli accorpamenti degli ultimi anni. Se alla vigilia della riforma le Usl erano ben 659, gia' nel '95 l'applicazione della nuova legge riduceva le Aziende a 228 e da allora e' stato un inarrestabile processo di aggregazione, che ha portato prima alle 197 nel 2001 e poi alle 145 Asl del 2002.  Passaggio che non ha invece interessato le Aziende ospedaliere, visto che il loro numero e' rimasto sostanzialmente invariato: 81 erano nel '95, 80 sono ora (dato 2012). Nella maggioranza dei servizi sanitari regionali la dimensione comune delle Asl e' diventata quella Provinciale. Con casi di aggregazioni persino regionali, come quello delle Marche. Le riduzioni piu' pesanti le ha subite la Lombardia, passata da 84 Usl a 15 Asl, ma anche il Piemonte (da 63 a 13) la Campania (da 61 a 7) e la Sicilia (da 62 a 9). Ad avere una unica Asl, oltre alle Marche, anche il Molise (la Basilicata ne ha 2), le province autonome di Trento e Bolzano e la Valle d'Aosta. Il numero piu' consistente di Asl lo mantiene il Veneto arrivato a quota 21 dalle 36 Usl originali.

La dimensione ideale della Asl non e' ne' 'maxi' ne' 'mini' ma e' quella dai confini ''duttili, tracciati dalle convenienze aziendali anziche' espressione di disegni politici'', e che lascia ai direttori generali il giusto margine di autonomia gestionale. Lo afferma la Fiaso, la federazione di Asl e ospedali, in un documento presentato questa mattina, frutto di una 'consensus conference', in cui si sottolineano pregi e difetti sia del formato aziendale ridotto che di quello 'maxi'. Le aggregazioni hanno i vantaggi che vanno dalla esaustivita' dei servizi offerti all'aumento del potere contrattuale rispetto ai fornitori, dalle economie di scala (soprattutto sui servizi di supporto e sulla catena del farmaco). Ma possono comportare perdita di identita' culturale, complessita' del coordinamento e difficolta' a bilanciare la centralizzazione del controllo e della programmazione con l'autonomia di gestione a livello periferico. 'Piccolo', al contrario, consente una migliore integrazione socio-sanitaria e ospedale-territorio, tempestivita' di azione del management, maggior controllo di spesa, maggior coinvolgimento degli operatori (ma niente economie di scala, funzioni ospedaliere incomplete e dg che puo' finire per comprimere le autonomie professionali). Nel 'position paper' elaborato da Mario De Vecchio, professore di economia aziendale dell'Universita' di Firenze, si chiarisce pero' che non e' sufficiente aumentare la dimensione aziendale per ottenere economie se la dimensione stessa (mini o maxi che sia) e' frutto di dogmi e semplificazioni. Anche perche', sottolinea il presidente Fiaso Valerio Fabio Alberti, se alle maggiori dimensioni della Asl non corrispondono ''capacita' manageriali molto piu' sviluppate, sia a livello top che di middle management'' e' difficile ottenere buoni risultati. E ''la dimensione ideale - si legge nel documento - e' quella che viene definita a seconda dei territori e delle singole storie aziendali''. Invece i processi di aggregazione ''tendono a far prevalere logiche e razionalita' sovraordinate rispetto all'autonomia aziendale'' viste come sotto la direzione di ''holding regionali''.

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Fonte: Fiaso, qs

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