Certificati online: l’analisi giurisprudenziale dell’ultima circolare Brunetta del 23 febbraio scorso

Silvio Campione | 09/03/2011 19:50

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Pubblichiamo l’analisi del giurista Francesco Colaci relativa all’ultima circolare sulla certificazione online diffusa dal ministro per l’Innovazione Renato Brunetta. Si ricorda che la circolare è operativa dallo scorso primo febbraio.

 “A seguito degli incontri intervenuti con  i rappresentanti delle Associazioni dei medici  ,il Dipartimento della Funzione Pubblica ha fornito con la circolare n.1 del 23 febbraio scorso nuove indicazioni e informazioni  relative al rilascio dei certificati di malattia on line, che fanno riferimento alla legge n.183/2010,di cui si evidenziano gli aspetti rilevanti e significativi. 

In primo luogo  si  sottolinea che, essendo stato avviato, a partire dal mese di settembre 2010,   un confronto tra le Amministrazioni centrali interessate e le Regioni per l’esame ed il superamento delle criticità inerenti l’introduzione della nuova procedura, al fine di accelerare il processo in corso, con l’istituzione presso la Conferenza Stato – Regioni di un tavolo tecnico congiunto, sono stati approfonditi – mediante appositi gruppi di lavoro – gli aspetti normativi, organizzativi e medico -legali della trasmissione telematica, gli aspetti tecnici di sistema e quelli giuridico amministrativi per l’applicazione delle sanzioni. I gruppi hanno concluso i propri lavori a fine gennaio individuando delle linee operative  tenute presenti, per quanto di competenza, nell’elaborazione delle indicazioni contenute nella  circolare. 

Inoltre vien ricordato che in materia dal 24 novembre 2010 trova applicazione l’art .25 della legge n.183/2010 ,secondo cui:” Al fine di assicurare un quadro completo delle assenze per malattia nei settori pubblico e privato, nonché un efficace sistema di controllo delle stesse, a decorrere dal 10 gennaio 2010, in tutti i casi di assenza per malattia dei dipendenti di datori di lavoro privati, per il rilascio e la trasmissione della attestazione di malattia si applicano le disposizioni di cui all’articolo 55-septies del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.”,che al comma  2 stabilisce che:”  In tutti i casi di assenza per malattia la certificazione medica è inviata per via telematica, direttamente dal medico o dalla struttura sanitaria che la rilascia, all’Istituto nazionale della previdenza sociale, secondo le modalità stabilite per la trasmissione telematica dei certificati medici nel settore privato dalla normativa vigente, e in particolare dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri previsto dall’articolo 50, comma 5-bis, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, introdotto dall’articolo 1, comma 810, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e dal predetto Istituto e’ immediatamente inoltrata, con le medesime modalità, all’amministrazione interessata” 

Viene richiamata peraltro la responsabilità specifica per violazione della normativa in materia di trasmissione telematica dei certificati e le  sanzioni previste per l’inosservanza degli obblighi di trasmissione per via telematica dei certificati ,venendo ribadito comunque  ribadire che affinché si configuri un’ipotesi di illecito disciplinare devono ricorrere sia l’elemento oggettivo dell’inosservanza dell’obbligo di trasmissione per via telematica sia l’elemento soggettivo del dolo o della colpa. 

Par quanto riguarda   quest’ultimo, si afferma la sua esclusione  nei casi di malfunzionamento del sistema generale, guasti o malfunzionamenti del sistema utilizzato dal medico, situazioni che debbono essere considerate dalle aziende sanitarie e dalle altre strutture interessate ai fini dell’esercizio dell’azione disciplinare. Pertanto, la contestazione dell’addebito nei confronti del medico dovrà essere effettuata soltanto se dagli elementi acquisiti in fase istruttoria, anche mediante consultazione del cruscotto di monitoraggio reso disponibile dal SAC (sistema di accoglienza centrale ) risulti che non si sono verificate anomalie di funzionamento. 

 Sempre in tema di sanzioni, la circolare prevede che l’applicazione delle stesse deve avvenire in base ai criteri di gradualità e proporzionalità secondo le previsioni degli accordi e contratti collettivi di riferimento. Ciò vale anche nei casi di reiterazione della condotta illecita, per i quali l’art. 55 septies, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001 prevede la sanzione del licenziamento per il dipendente pubblico e della decadenza dalla convenzione per il medico convenzionato, mentre  si rammenta che la reiterazione è da intendersi come recidiva ovvero irrogazione di successive sanzioni a carico di un soggetto già sanzionato per la violazione dell’obbligo di trasmissione telematica dei certificati. A tal riguardo   opportunamente  viene  segnalato che i contratti collettivi di riferimento prevedono delle clausole di salvaguardia nei confronti dell’incolpato, secondo le quali, decorso un certo periodo di tempo, non può tenersi conto, ai fini di altro procedimento disciplinare, delle sanzioni disciplinari già irrogate (art. 7 CCNL del 6 maggio 2010 per la dirigenza medica e veterinaria, area IV, che prevede il termine del biennio; art. 30 dell’Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale del 20 gennaio 2005, come modificato dall’Accordo del 27 gennaio 2009, e art. 27 dell’Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici specialisti ambulatoriali interni del 9 febbraio 2005, come modificato dall’Accordo del 27 maggio 2009, che prevedono termini anche ancorati alla gravità dell’infrazione). 

Infine  si rappresenta che sarà  comunque cura delle Regioni, eventualmente tramite la Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, e della Conferenza Stato – Regioni, anche sentendo le rappresentanze dei medici, adottare gli opportuni provvedimenti per la regolamentazione degli aspetti procedurali e di dettaglio legati ai procedimenti disciplinari, al fine di assicurare l’omogeneità di comportamento sul territorio nazionale. In tale ambito, particolare attenzione dovrà essere dedicata alle verifiche tecniche in ordine al funzionamento della rete e di tutti i supporti hardware e software, che rappresentano il presupposto per la valutazione della sussistenza delle condizioni per l’avvio di procedimenti disciplinari e per il superamento delle criticità e problemi già segnalati dai tavoli tecnici. Più a monte, lo stesso funzionamento del sistema è naturalmente condizionato dalla messa a disposizione degli strumenti tecnici e delle apparecchiature necessari in ogni struttura e presidio pubblico interessato dal processo, che per la sua attuazione richiede l’attiva collaborazione ed iniziativa di tutti gli enti istituzionalmente coinvolti. 

Di particolare interesse appaiono altresì   le precisazioni e contenute  nella circolare in esame relative   ai professionisti convenzionati, per i quali si potrà valutare anche in sede di Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome e di Conferenza Stato – Regioni l’opportunità di integrare gli Accordi collettivi nazionali vigenti per la definizione di quanto chiarito nonché alla possibilità che al  fine di agevolare l’applicazione della nuova procedura, le Regioni possono individuare specifiche strutture o servizi per i quali ritengono non sussistere, per periodi limitati di tempo, le condizioni tecniche necessarie all’avvio di procedimenti disciplinari. Ciò anche per evitare che le procedure di certificazione possano interferire negativamente con l’attività clinica o determinare un utilizzo inappropriato dei servizi.

 Si aggiunge che , allo scopo di perseguire uno sviluppo graduale, armonico e condiviso, si raccomanda la continuazione delle attività del tavolo tecnico congiunto Amministrazioni centrali – Regioni, con il coinvolgimento delle rappresentanze dei medici, ai fini della verifica, del monitoraggio e dell’implementazione delle procedure per la trasmissione telematica delle certificazioni di malattia, raccomandando alle Regioni il massimo coinvolgimento delle medesime rappresentanze lì dove, in sede locale, siano costituite commissioni tecniche per le stesse finalità.

 La circolare poi conferma  che non sussiste responsabilità del medico che redige un certificato in forma cartacea nelle “aree di esenzione”,   indicate nella circolare n. 2/ 010 al paragrafo 2 , sino a quando non sarà comunicato un mutamento della situazione per interventi di natura tecnica ed organizzativa che potranno essere effettuati rispetto al sistema vigente, ricordando che:

 - al paragrafo 2.1  della  circolare n.2/2010 è previsto quanto segue:

 “l’art. 55 septies del d.lgs. n. 165 del 2001 – riguarda il personale ad ordinamento privatistico, ovvero il personale soggetto alla disciplina del decreto legislativo citato. Pertanto, la norma non riguarda direttamente il personale in regime di diritto pubblico di cui all’art. 3 del medesimo decreto (magistrati e avvocati dello Stato, professori universitari, personale appartenente alle forze armate e alle forze di polizia, corpo nazionale dei vigili del fuoco, personale delle carriere diplomatica e prefettizia e le altre categorie che, ai sensi del menzionato art. 3, sono disciplinate dai propri ordinamenti), per il quale rimane vigente la tradizionale modalità cartacea, fermo restando che il nuovo sistema potrà trovare applicazione anche nei confronti di queste categorie di personale a seguito di approfondimenti istruttori e dell’adozione delle misure del caso. In conclusione, per le categorie di personale ad ordinamento pubblicistico, non soggette al regime del d.lgs. n. 165 del 2001, i medici compilano i certificati e gli attestati di malattia in forma cartacea e le amministrazioni accettano i relativi documenti nella stessa forma, con le consuete modalità di  produzione o trasmissione da parte del dipendente interessato”.

 - al paragrafo 2.2 della circolare n.2/2010 è previsto quanto segue:

 “i dipendenti pubblici che, in linea e nei limiti di quanto previsto nel comma 1 dell’art. 55 septies del d.lgs. n. 165 del 2001, si rivolgono ad un medico privato per la certificazione dell’assenza dovranno chiedere al medico il certificato o l’attestato in forma cartacea e lo recapiteranno all’amministrazione secondo le tradizionali modalità. Quindi, sino alla compiuta messa a regime del sistema, le amministrazioni sono tenute ad accettare i certificati e gli attestati medici in forma cartacea provenienti da medici liberi professionisti, sempre che siano rispettate le condizioni previste nel citato art. 55 septies comma 1. Rimane fermo, naturalmente, che la giustificazione dell’assenza avverrà invece mediante certificazione telematica ogni qual volta i medici privati siano già in possesso delle credenziali di accesso e degli altri strumenti necessari per l’invio telematico”

 Per quanto riguarda la trasmissione telematica della certificazione di malattia dalle strutture di pronto soccorso, le strutture ospedaliere individuano le soluzioni tecniche e organizzative più idonee a garantirne l’applicabilità, sulla base delle indicazioni regionali, utilizzando i servizi resi disponibili dal SAC, tra i quali il sistema WEB, ovvero tramite integrazione dei propri applicativi con il sistema SAC, in modo che il certificato di malattia possa essere predisposto e inviato da parte del medico contestualmente alla compilazione del verbale di pronto soccorso, in tale attesa sarà valido ed utilizzabile la documentazione cartacea.

 Per quanto riguarda i documenti elaborati dagli ospedali al momento del ricovero e della dimissione, eventualmente con prognosi post ricovero, le problematiche sono state discusse nell’ambito del menzionato tavolo congiunto Amministrazioni centrali – Regioni, con la valutazione di iniziative tecniche ed organizzative necessarie per la loro gestione nell’ambito del sistema di trasmissione telematica che saranno implementate nei prossimi mesi con la collaborazione dei soggetti istituzionali interessati. Pertanto, sino all’attuazione delle idonee soluzioni, tali documenti continuano ad essere rilasciati al lavoratore in forma cartacea, ai fini della fruizione delle agevolazioni previste dalla normativa.

 Si chiarisce che in questi casi, come pure nelle aree di esenzione sopra indicate, le amministrazioni non devono comunicare la ricezione della documentazione cartacea, in luogo del certificato telematico, all’azienda sanitaria competente.

 La circolare in esame dà notizia del c.d cruscotto di monitoraggio del sistema, che il  sistema di accoglienza centrale (SAC) rende disponibile per le regioni, le aziende sanitarie e le altre strutture interessate, che consente di acquisire informazioni circa il tasso di utilizzo del sistema (certificati inviati e servizi utilizzati), nonché informazioni puntuali circa eventuali disservizi (rallentamenti e/o blocchi) registrati dal sistema SAC stesso.

 Il cruscotto di monitoraggio rende anche disponibili servizi per i medici, per segnalare eventuali malfunzionamenti non riguardanti direttamente il sistema SAC, quali ad esempio, mancanza di connettività, malfunzionamenti del proprio PC, malfunzionamenti del cali center telefonico per l’invio dei certificati, e per acquisire informazioni circa eventuali disservizi (rallentamenti e/o blocchi) registrati dal sistema SAC stesso. ed altresì rende   disponibili anche servizi per le aziende sanitarie per inviare al SAC le informazioni relative ai certificati cartacei rilasciati dai propri medici e comunicati dai datori di lavoro pubblici, così come previsto dalla Circolare 1/2010/DFP/DDI dell’11 marzo 2010, paragrafo 6 “Le amministrazioni che, in qualità di datori di lavoro, abbiano conoscenza della violazione delle norme relative alla trasmissione telematica dei certificati di malattia e, senza corrispondente trasmissione telematica da parte dell’lnps, ricevano dal dipendente un attestato di malattia in forma cartacea, sono tenute a segnalare tale anomalia alla ASL di riferimento entro 48 ore dal ricevimento dello stesso, inviando apposita comunicazione alla casella di posta elettronica certificata dell’Azienda di riferimento del medico”.

 Combinando queste informazioni con le informazioni circa i certificati cartacei ricevuti dall’INPS, che saranno comunicate automaticamente dall’Istituto al SAC, il cruscotto di monitoraggio fornirà quindi anche indicazioni circa il numero di certificati cartacei rilasciati da un medico in un dato periodo. Tali informazioni sono comunque da assumersi quale indicazione indiretta di comportamento, in quanto non comprensiva dei dati relativi ai certificati cartacei rilasciati dai medici a lavoratori del settore privato non indennizzati dall’INPS.

  La circolare si conclude  ribadendo che, come segnalato con le precedenti circolari, oltre ai servizi informatici, il medico ha la possibilità di utilizzare il servizio telefonico basato su un risponditore automatico reso disponibile dal SAC al numero 800 013 577. Tale servizio è considerato di secondo livello, per ovviare a problemi di invio tramite il sistema web o problemi di accesso alla rete internet. Si chiarisce che il medico ha la possibilità di redigere il certificato in forma cartacea nel caso in cui i tempi richiesti dal risponditore automatico, in situazioni contingenti, confliggano con il dovere primario di assolvere gli obblighi assistenziali. Clicchi qui per essere informato.

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